Україна та міжнародні стандарти у сфері боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму. Минуле. Сьогодення. Майбутнє.

 

Є загальновідомим, що в усьому цивілізованому світі посилюються виклики та загрози, які мають транснаціональний характер, зокрема, щодо незаконного обігу зброї і наркотиків, торгівлі людьми та ескалації міжнародного тероризму.

Україна, яка прагне стати рівноправним членом світової спільноти, не стоїть осторонь зусиль цивілізованого світу у боротьбі з цими явищами. Це стосується також відмивання доходів та фінансування тероризму.

В останні роки співробітництво у зазначеній сфері розвивалось не лише в організаціях із широкою компетенцією (ООН, Рада Європи), але й через органи, спеціально створені як для боротьби з цими злочинами, так і для встановлення міжнародних стандартів боротьби.

Провідним серед цих органів є Група з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF), яка створена у 1989 році країнами «Великої Сімки». FATF є міжурядовою організацією, яка розробляє, узагальнює та реалізує міжнародний досвід у сфері боротьбі з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму.

Під егідою цієї організації об’єднано експертів з правових, фінансових та правоохоронних питань з метою вироблення рекомендацій щодо удосконалення законодавства країн світу в цій сфері.

У 1990 році FATF прийняла Сорок Рекомендацій, які були переглянуті в 1996 та 2003 роках. Ці Рекомендації акумулювали кращий світовий досвід у боротьбі з легалізацією злочинних доходів і фінансуванням тероризму, та визначають основні принципи побудови системи запобігання цим явищам.

Слід зазначити, що відповідні Рекомендації є обов’язковими до виконання державами-членами FATF, та мають рекомендаційний характер для інших держав. В той же час, неможливо не відмітити той факт, що на сьогоднішній день дотримуються Рекомендацій FATF близько 160 країн світу.

Осторонь не залишено і сферу боротьби з фінансуванням тероризму. Так, в 2001 році FATF прийняла Вісім спеціальних рекомендацій по боротьбі з фінансуванням тероризму, а у 2005 році ці рекомендації доповнені новою, 9-ю рекомендацію.

Саме стандарти FATF стали основою для вдосконалення національного законодавства багатьох країн.

До початку нового століття Україна не мала належної системи боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму. Вона лише частково відповідала окремим Рекомендація FATF.

З огляду на це у вересні 2001 року на Пленарному засіданні FATF було прийнято рішення про внесення України до переліку країн і територій, що не співпрацюють у сфері боротьби з відмиванням доходів, здобутих злочинним шляхом, так званого "чорного списку".

При цьому основними причинами включення України до зазначеного переліку були відсутність законодавчої бази, необхідної для ефективної протидії відмиванню грошей та фінансуванню тероризму, і відсутність підрозділу фінансової розвідки, відповідального за одержання, аналіз і передачу до компетентних правоохоронних органів повідомлень про підозрілі операції та іншої інформації щодо потенційного відмивання грошей та фінансування тероризму.

Перебування України у "чорному списку" супроводжувалось не тільки так званими "моральними" заходами зі сторони міжнародного співтовариства, які негативно відобразилися на міжнародному іміджі нашої країни. До України були застосовані й економічні заходи, які насамперед стосувалися банківської сфери та сфери фінансових послуг.

Зокрема, знаходження України у зазначеному списку завдало непоправної шкоди інтересам представників українського бізнесу, адже всі їх рахунки в іноземних фінансових установах були або закриті, або перенесені у категорію із підвищеним ризиком можливості відмивання коштів чи фінансування тероризму, що унеможливлювало або суттєво ускладнювало здійснення зовнішньоекономічної діяльності.

Взявши на себе зобов’язання створити правові підстави для реалізації встановлених стандартів та  привести фінансову систему у відповідність до міжнародних вимог Україна активно включилася у побудову світової системи боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму.

В розвиток взятих перед міжнародною спільнотою та безпосередньо  перед FATF зобов’язань, в січні 2002 року Урядом Україні було створено ключовий елемент цієї системи, її координуючий орган – підрозділ фінансової розвідки, спочатку як Державний департамент, а згодом і як Державний комітет фінансового моніторингу. Це стало початком побудови національної системи боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму.

У 2002 році Україною прийнято Закон про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, який після набуття чинності у червні 2003 році, став фундаментом створення національної системи протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму.

Слід нагадати, що за шість місяців, що пройшли від дати прийняття Закону до дати вступу в дію, до нього двічі вносилися зміни. На момент вступу Закону в дію він відповідав кращим світовим зразкам. Його прийняття стало правовим підґрунтям для подальшого вдосконалення законодавства.

З метою створення цілісної, внутрішньо узгодженої нормативно-правової бази були внесені необхідні зміни до законів, що регулюють діяльність банківської сфери та на ринку фінансових послуг, які забезпечили відповідність українського законодавства міжнародним стандартам FATF.

Прийняте законодавство у сфері боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму було новим для сталої правової системи України, і у повній мірі відповідало кращим європейським зразкам того часу.

Його застосування показало, що Держфінмоніторинг не є фінансовим і контролюючим органом, а існує на межі між фінансовим ринком та правоохоронними органами, що забезпечує з одного боку збереження банківської та комерційної таємниці, якою володіють банки та інші фінансові установи, а з іншого боку – можливість проведення якісного аналізу фінансових операцій, що потенційно можуть бути пов'язані із відмиванням коштів чи фінансуванням тероризму.

Українська національна система фінансового моніторингу побудована таким чином, що в ній приймають участь як суб’єкти господарювання (банки, страхові установи, товарні, фондові та інші біржі, професійні учасники ринку цінних паперів, гральні заклади, ломбарди, підприємства і об'єднання зв'язку, які здійснюють переказ грошових коштів та інші) – фінансові посередники, так і державні органи – державні регулятори.

Саме фінансові посередники здійснюють фінансові операції, аналізують їх щодо можливості проведення з метою відмивання доходів або фінансування тероризму, та у разі наявності підозри передають інформацію про такі операції до Держфінмоніторингу.

Аналітичний центр Держфінмоніторингу аналізує отриману інформацію, у разі підтвердження підозри узагальнює її та передає правоохоронним органам.

В свою чергу правоохоронні органи здійснюють комплекс заходів з метою доведення отриманої інформації у вигляді порушеної кримінальної справи до суду. Передача інформації до правоохоронних органів у чітко встановлених законом випадках у вигляді узагальнених матеріалів – це єдиний можливий шлях виходу конфіденційної інформації з Держфінмоніторингу.

Зазначена організаційна форма державного органу є відносно новою, але у повній мірі відповідає міжнародним стандартам. Тобто, досвід роботи у три з половиною років дає підстави стверджувати, що вибрана модель підрозділу фінансової розвідки адміністративного, а не поліцейського типу себе виправдала.

У вересні 2003 року, в рамках другого раунду оцінок MONEYVAL, Україну відвідала Група експертів MONEYVAL у співпраці з представником FATF, яка констатувала значний прогрес зі сторони України у розбудові національної системи боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму. Аналогічні висновки отримала Україна під час візиту у січні 2004 року експертів Європейської Контрольної Групи FATF.

З огляду  на виконання Україною взятих на себе зобов’язань у лютому 2004 року її було виключено із "чорного списку" FATF. Такий крок свідчив про прогрес України в процесі побудови національної системи боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму та в її прагненні відповідати світовим стандартам.

Підтвердженням прогресу України стало прийняття влітку 2004 року Держфінмоніторингу, підрозділу фінансової розвідки України, до Егмонтської групи – групи, що об’єднує більше 100 підрозділів фінансових розвідок країн світу. На даний час представники підрозділу фінансової розвідки України є членами усіх п’яти робочих груп, крім того заступник Голови Держфінмоніторингу є заступником Голови Операційної робочої групи.

У січні 2005 року Україну відвідали представники Спеціального Комітету експертів з питань оцінки заходів боротьби з відмиванням коштів (MONEYVAL), а в травні цього ж року місія Міжнародного Валютного Фонду, які також підтвердили прогрес України у цій сфері.

У червні 2005 року в рамках проекту MOLI-UA за сприянням Ради Європи Україна стала першою з країн, які не є членами Європейського Союзу, що приєдналися до проекту захищеної мережі FIU.net. – системи обміну даними між фінансовими розвідками Європейського Союзу.

Ці події свідчать про те, що Україна у найкоротші строки досягла значних успіхів у створенні законодавчої бази та запровадженні необхідної інфраструктури та визнана міжнародним співтовариством.

Не зважаючи на вагомі успіхи, які досягла Україна у розбудові законодавства та вдосконаленні національної системи фінансового моніторингу, слід пам'ятати, що зазначені оцінки на сьогодні є дещо авансовими, адже фактично система фінансового моніторингу України та національне законодавство, що регулює відносини в цій сфері, відповідає світовим стандартам у сфері боротьби із відмиванням грошей та фінансуванням тероризму трирічної давнини (початку 2003 року).

 

Кримінальний світ у своєму розвитку не стоїть на місті. Він постійно знаходить нові методи обходити закон. Це зобов’язує органи, що беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, створювати більш ефективні  засоби такої боротьби.

FATF як орган, створений для розробки стандартів для боротьби з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму також не стоїть осторонь цієї проблеми. Влітку 2003 року ця організація переглянула свої рекомендації, в результаті чого міжнародна спільнота отримала нові, більш жорсткі стандарти по боротьбі з відмиванням доходів та фінансуванням тероризму.

Насамперед це стосувалося встановлення порогового підходу для визначення предикатних злочинів, розширення кола фінансових посередників за рахунок представників нефінансових занять, встановлення обов'язку вживати заходи стосовно клієнтів, діяльність яких свідчить про підвищений ризик проведення ними операцій з легалізації (відмивання) доходів та фінансування тероризму (іноземних фінансових установ, політичних діячів), зупинення фінансових операцій за наявності підозри у відмивання грошей тощо.

Організація Об’єднаних Націй зреагувала на зміни в світовій тенденції по боротьбі із злочинністю резолюцією Ради Безпеки ООН № 1617 від 29.07.2005 щодо необхідності виконання всіма державами-членами ООН (серед яких й Україна) Сорока та Дев’яти Рекомендацій FATF. Тобто, Україна як член Організації Об’єднаних Націй зобов’язана впровадити Рекомендації FATF.

Радою Європи в травні 2005 року прийнято Конвенцію про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом та про фінансування тероризму, яка враховує рекомендації FATF та є обов’язковою для виконання державами-членами Ради Європи. Україна, як держава-член Ради Європи, підписала цю Конвенцію у листопаді 2005 року.

Крім того, Європейським Парламентом та Радою 26 жовтня 2005 року прийнято Директиву 2005/60/ЄС про запобігання використанню фінансової системи з метою відмивання коштів та фінансування тероризму, що не тільки у повній мірі відображає нові Сорок рекомендацій FATF, але й встановлює більш жорсткі вимоги для держав-членів Європейського Союзу.

 

З метою вдосконалення національної системи боротьби з відмиванням коштів та фінансуванням тероризму тільки за останні роки розроблено близько 30 актів Кабінету Міністрів України.

Така нормопроектна діяльність обумовлена необхідністю врахування національного та міжнародного досвіду для більш швидкого реагування на світові тенденції у боротьбі з організованою злочинністю.

Проте нормативно-правовими актами Уряду та органів, що здійснюють регулювання та нагляд у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів та фінансуванню тероризму неможливо вирішити всі поставлені перед Україною питання щодо вдосконалення законодавства в цій сфері.

Саме тому Держфінмоніторингом за участю дванадцяти центральних органів виконавчої влади, Національного банку України та представників приватного сектору, серед яких Асоціація українських банків, Київський банківський союз, Ліга страхових організацій, розроблено новий законопроект, положення якого дозволять закласти необхідні умови для приведення у відповідність із новими міжнародними стандартами національної системи фінансового моніторингу.

27 грудня 2006 року зазначений законопроект схвалено на засіданні Кабінету Міністрів України та направлено до Верховної Ради України, де зареєстровано 28 грудня 2006 року за № 2847.

Зазначений проект пройшов експертизу у експертів Ради Європи, за висновком яких проект відповідає положенням міжнародним стандартів і кращим прикладам практики в сфері боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму. Крім цього, експертами акцентовано увагу на те, що розроблення такого ґрунтовного проекту є демонстрацію бажання з боку України вдосконалити та зміцнити існуючу законодавчу базу запобігання та протидії відмиванню грошей та фінансуванню тероризму. 

 

Необхідно ще раз відзначити, що законопроект спрямований на вдосконалення існуючої системи фінансового моніторингу та приведення її у відповідність до світових стандартів. Його положення ще раз підтверджують, що завданням Держфінмоніторингу є не втручання у діяльність фінансового сектору, а виявлення підозрілих фінансових операцій та осіб, що їх здійснюють.

Насамперед – розширення кола суб’єктів системи фінансового моніторингу, як тих хто безпосередньо займається або приймає участь у фінансовій діяльності, так і тих, хто повинен здійснювати регулювання та нагляд.

Так, на даний час до поля зору Держфінмоніторингу не входять представники нефінансових професій, такі як: нотаріуси, адвокати, юристи, торговці нерухомістю (рієлтери), торговці дорогоцінними металами і дорогоцінним камінням, аудитори і аудиторські фірми, бухгалтери тощо.

Ці категорії суб’єктів безпосередньо не здійснюють фінансові операції, проте, у своїй діяльності вони можуть отримувати інформацію щодо діяльності інших фізичних та юридичних осіб, які можуть займатися легалізацією злочинних доходів або бути причетними до фінансування тероризму.

Варто відзначити, що поряд із покладенням відповідних обов'язків щодо інформування про підозри у відмиванні грошей чи фінансування тероризму, які виникають під час роботи з клієнтами, законопроектом враховується і необхідність дотримання певними категоріями фахівців професійної таємниці.

Розширення кола суб’єктів первинного фінансового моніторингу не можливе без розширення кола державних органів, які будуть створювати необхідні умови діяльності таких суб’єктів.

Таким чином, розширюється перелік суб’єктів державного фінансового моніторингу, які повинні здійснювати регулювання і нагляд. Це міністерства юстиції, фінансів, транспорту та зв’язку, економіки.

 

Ще однією новелою законопроекту є необхідність вживати заходів  стосовно клієнтів, діяльність яких свідчить про підвищений ризик проведення ними операцій з легалізації (відмивання) доходів та фінансування тероризму. Це стосується іноземних фінансових установ та іноземних політичних діячів і членів їх родин.

Такі нововведення пов’язані з реалізацією набутого міжнародного досвіду, зокрема, щодо діяльності політичних діячів. Слід зазначити, що на даний час відповідні положення для законодавства України є новими, адже законодавство не містить ані відповідного визначення ані переліку таких діячів.

 

Окрема увага у законопроекті приділена і положенням нової Конвенції Ради Європи про відмивання, пошук, арешт та конфіскацію доходів, одержаних злочинним шляхом та про фінансування тероризму.

Для реалізації положень Конвенції Ради Європи, поряд із зупиненням фінансових операцій що можуть стосуватися фінансування тероризму, запроваджується механізм зупинення підозрілих фінансових операцій, пов’язаних з легалізацією (відмиванням) доходів.

 

Слід також зазначити, що внесення змін до Закону України „Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом” обумовлене не тільки впровадженням міжнародних стандартів, а й необхідністю реалізації досвіду Держфінмоніторингу і всіх суб’єктів фінансового ринку, набутого протягом  2003 – 2006 років.

Це стосується насамперед обов’язків суб’єктів первинного фінансового моніторингу щодо реєстрації та звітування про підозрілі фінансові операції, ідентифікації клієнта, розширенню ознак, за яким суб’єкти первинного фінансового моніторингу надають інформацію про підозрілі фінансові операції Уповноваженому органу, приведення повноважень Держфінмоніторингу до вимог сьогодення.

 

Підсумовуючи викладене, діяльність України щодо імплементації міжнародних стандартів дозволить:

у міжнародній сфері

- забезпечити відповідність національної системи фінансового моніторингу новим світовим стандартам в цій сфері;

-  запобігти можливому застосуванню санкцій з боку міжнародних організацій;

- підтвердити принцип незворотності і послідовності у виконанні Україною своїх міжнародних зобов’язань;

-    забезпечити нормальні умови для зовнішньоекономічної діяльності представників українського бізнесу;

у національному масштабі

- удосконалити механізм регулювання та нагляду за фінансовими посередниками у частині додержання ними вимог законодавства з питань запобігання та протидії легалізації незаконних доходів і фінансуванню тероризму;

- зробити фінансову систему України прозорою та здатною протистояти відмиванню "брудних" грошей та можливості її використання для фінансування тероризму;

-  зняти перепони у стимулюванні притоку інвестицій у національну економіку з боку розвинених країн.